文章作者：郑联盛、钟震 作者单位：金融所等 文章出处： 《中国金融》2015年第23期
“十三五”时期，我国经济增下行压力较大，金融部门的风险在逐步累积，而利率市场化、汇率形成机制改革、多层次资本市场建设、资本项目自由兑换以及金融市场开放等都将深入开展，坚守不发生区域性和系统性风险底线的压力陡增。如何通过改革，建立适应现代金融市场发展需要和系统性风险防范需要的金融监管体系，成为“十三五”时期金融体系改革的重大任务之一。
“十三五”规划建议强调，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。全球金融危机之后，全球主要发达经济体对其金融监管体系进行了反思和改革，基本建立了以系统性风险防范为核心任务的宏观审慎管理框架。国外的经验值得我国金融监管体系改革借鉴。
一、金融监管体系改革的国际经验
1.美国
全球金融危机是大萧条以来全球最为严重的金融危机，美国对这次危机进行了深刻的反思，并最后通过了多德-佛兰克法案，对美国的金融监管体系进行了重大的改革与完善，致力于建立一个应对系统性风险和复杂内在关联性的金融监管新框架。美国金融监管体系改革和金融宏观审慎管理框架的建立中，最为核心的有五个内容：
一是建立金融宏观审慎管理的协调机制。新监管体系建立了一个由财政部长作为主席和主要监管主体负责人组成的金融稳定监察委员会，委员会负责监控和管理美国金融系统性风险，委员会是一个决策主体，更是一个协调主体。委员会的职能主要体现在三个方面：一是如果委员会在评估后认为某大型金融机构对金融体系稳定构成风险，则将建议美联储在资本金、杠杆率等方面对该机构实行更加严格的微观审慎监管要求；二是在特别的条件下，该委员会有权对大型金融机构进行分拆，具体执行则授权美联储来实施。三是协调美国各个监管主体的立场，形成一个统一的系统性风险应对机制。
二是美联储的超级监管地位的确立。新监管体系中美联储监管职能大幅扩大，成为超级监管主体，具有全局系统监管职能。新法案在保持美联储传统的最后贷款人监管职能之外，还授权美联储对大型、复杂、综合性（特别是业务在多个金融领域交叉形成的内在关联性）金融机构实施全面监管，以确保系统性信息及风险的了解、辨别与防范，并可以采取相应的微观审慎措施。经过金融稳定监察委员会的批准和授权，美联储可以拆分规模过于庞大的金融机构，从而防范“大而不倒”效应引发的系统性风险，而不需考虑该机构是否属于银行。
三是系统重要性机构的审慎监管机制。多德-佛兰克法赋予联邦监管机构（金融稳定监察委员会）一项新权利，使其能够对未接受纳税人资金救助但陷入困境的大型金融公司进行接管和分拆（具体操作由美联储执行），以防止此类机构的倒闭引发整个金融体系的动荡。新体系还设立了一个由美国联邦存款保险公司主导的流动性应对计划以及金融机构清算程序，但是，美联储是流动性支持的最终主任主体。在危机中，如何接管和清算金融机构问题，新法案规定美国财政部将预先支付有关接管倒闭金融公司的前期成本，但政府则必须制订出一项详尽的资金还款方案。法案规定，监管部门还必须对接管资产规模超过500亿美元的金融机构的相关费用进行评估审核，以便明确未来收回接管过程所需要支付的费用。
四是创立沃尔克规则。该规则致力于打破混业经营和分业监管的制度错配，限制了大型金融机构的自营交易业务，即将分离大型银行控股公司的传统商业银行业务和自营交易业务。一定程度上，沃尔克规则打破了1999年《金融服务现代法》的混业经营模式，而重新确立《格拉斯－斯蒂格尔法》关于商业银行和投资银行的分立原则。沃尔克规则同时要求银行对私募股权基金和对冲基金的投资额不能超过所投资基金总资产的3%以及银行自身核心资本总额的3%,据此限制金融机构利用自有资本进行自营交易；还有，沃尔克规则对银行规模也进行了限制，要求银行进行兼并重组时，收购后的关联负债规模不得超过所有金融机构负债规模的10%。
五是填补监管漏洞，最为主要的是成立联邦层级的保险业监管主体以及将影子银行体系纳入到监管框架之中。新框架注重在联邦层面对保险业进行有效的监管，以协调联邦-地方州政府在保险监管上的监管职权；同时，将此前广受争议的对冲基金、私募股权基金等影子银行业务纳入到传统的监管框架之中，防止出现监管空白和监管漏洞。
2.英国
全球金融危机以来，金融监管体系变化最大的经济体是英国。1997年英国金融服务管理局（FSA）成为英国金融市场统一的监管机构，行使法定监管职责，直接向英国财政部负责。但是，全球金融危机的爆发，特别是英国北岩银行引致的150年来英国首次大型银行挤兑事件触发了对金融监管体系的改革。英国认为，以金融服务管理局为统一监管机构的体系不适应危机救助的需要，不利于应对系统性风险和保障金融稳定，需要将货币政策与金融稳定相统筹。
2012年1月英国金融体系进行重大调整：一是金融服务管理局被拆分为两个机构，即金融审慎管理局和金融行为监管局，前者负责宏观审慎管理，并成为英格兰银行的附属机构；后者作为金融服务管理局的实体延续，并负责金融行为的微观监管。二是成立了金融政策委员会，亦是英格兰银行的直属机构，负责识别和监控系统性风险，具有对金融稳定相关事宜向财政部、央行提出建议，并对金融审慎管理局和金融行为管理局提出指示和建议的权力；三是金融政策委员会、金融审慎管理局主要承当宏观审慎管理的责任，委员会属决策机构，金融审慎管理局承担宏观审慎管理的核心执行职责，并具有对金融行为管理局的单向否决权。四是英格兰银行成为系统性风险防范及应对以及宏观审慎管理框架的实质主体，宏观审慎管理决策最核心的金融政策委员会和主要执行机构----金融审慎管理局都是其附属机构，而微观监管主体----金融行为局名义上直接向国会和财政部汇报，但是，本质上受到金融政策委员会极大的制约，为此，英格兰银行集货币政策制定执行、宏观审慎管理以及微观审慎监管等职能于一身，成为英国金融监管体系的大一统机构。2015年金融审慎管理局的定位问题在英国成为一个重要的议题，有建议认为应该将金融审慎管理局内化为英格兰银行的一个部门而不是现时的独立附属机构。
3.欧盟
欧洲新的金融监管体系是由“欧盟一会+三局+各国监管机构”组成的三层监管体系。改革之前，欧洲是一个缺乏系统性风险应对的核心责任主体的四层监管体系（即莱姆法路西监管框架），在全球金融危机后，欧洲新的金融监管体系亦是以系统性风险防范和应对为核心，建立了新的三层监管体系：欧洲系统风险理事会负责欧盟层面的金融稳定和宏观审慎监管，是系统性风险防范与应对的责任主体；欧洲银行管理局、证券及市场管理局、保险和职业养老金管理局等，负责欧盟层面对机构的微观审慎监管并履行金融消费者保护职责；各个成员国的监管机构负责各国内部的微观监管。2013年9月，欧洲议会通过“单一监管机制”，银行监管机制将由欧洲中央银行、各国银行监管机构和欧洲银行管理局共同组成，形成一个三层监管框架。欧洲中央银行将主要负责监管具有系统重要性的银行业金融机构以及在必要时接管全部银行的监管，并配合系统风险理事会监测系统性风险。
二、国外发达经济体金融监管体系改革的特点
1.建立了以系统性风险防范为核心职能的宏观审慎管理框架
金融危机的爆发最为重大的启示就是必须加强对系统性风险的管理和应对。美国金融监管体系的重大缺陷是缺乏统一的系统性风险应对主体、监管体系的整体性、协调性和有效性较低、混业经营与分业监管的制度错配、影子银行监管的缺乏等等。系统性风险应对机制的缺乏是全球金融危机爆发和传染所揭示出的最大制度缺陷，亦是欧洲主权债务危机迅速蔓延的根源所在。
宏观审慎管理框架是美英欧等填补系统性风险防范制度漏洞的重大政策选择。宏观审慎政策的目标是防范系统性风险，特别是时间维度和空间维度的风险传播和升级，促进金融体系的自我修复，保障金融体系整体的安全性和稳健性，并确保经济周期中金融服务的稳定供给，有效发挥金融体系在资源配置中的基础作用，宏观审慎管理重在防范系统性风险、稳定金融体系。
2.强化了中央银行在金融监管体系中的核心地位，金融稳定成为央行第三大目标
从美国、英国和欧盟金融监管体系的改革经验看，中央银行在金融监管体系的地位和作用不断被强化，已经成为一定意义上的“超级监管者”，同时，金融稳定成为继物价稳定及充分就业之后主要央行的第三大政策目标。以美国为例，根据新的金融监管体系安排，美国金融稳定监察委员会对系统性风险负责，处在宏观审慎管理体系的最上层，是美国金融监管体系名义上的决策主体。但是，最近1-2年来，随着美国金融体系的稳定，委员会的职能有所淡化，美联储作为金融稳定监察委员会的授权对象，成为实质上的“超级监管者”，金融稳定的功能成为美联储第三个核心政策功能。美联储可以对可能引致系统性风险的金融机构进行监管和拆分，而不管这些机构是否属于银行机构。
3.更加注重功能监管，以防范分业监管和混业经营的制度性错配
美国和欧盟是实行分业监管的框架，英国以前在金融服务管理局的框架下是混业监管的模式，在金融危机之后，美国和欧盟强化了分业监管的框架，英国继续实施混业监管的模式。美国通过沃尔克法则进一步厘清了商业银行与投资银行的业务界定，防止重大的跨界传染风险，欧洲则通过在欧盟层面设立三个专业的监管局来强化对银行、证券和保险的分业监管。英国则由英格兰银行下属的审慎监管局负责监管约1700家各类金融机构。但是，三个经济体共同的特点是在强化机构监管的同时，更加注重功能监管，比如美国金融稳定监察委员会、美联储、欧洲系统风险理事会都可以防范系统性风险和系统重要性问题为由来监管大型金融机构，施加更加严格的监管标准，防止因复杂的内在关联性或混业经营而导致的监管错配。
4.加强了微观监管标准，防止出现监管漏洞和监管空白
全球金融危机的教训是诸如影子银行等金融创新没有得到及时有效的监管，从而形成明显的监管漏洞和空白，使得特定领域内的金融风险逐步演化为系统性的风险。危机后，美、英、欧等都强化了微观监管的标准，国际社会亦在巴塞尔新资本协议、影子银行监管、金融机构破产恢复及处置等微观层面进行制度建设，以提高微观层面的监管标准和效率。比如，美国影子银行体系的监管改革最为务实的举措是“填补漏洞”，遵循全面监管原则，一方面将影子银行机构纳入到监管的范畴中来，另一方面是所有的金融市场和金融工具都受到了监管，并提出了资本金要求、杠杆率限制以及相应的拨备机制，强化影子银行的微观监管。
三、国际金融监管改革对中国的启示
全球金融危机对中国造成了重大的影响，在危机应对和反思的过程中，党中央、国务院和各金融监管主体都对系统性风险的应对及其制度问题进行了深入的讨论，2010年底周小川行长提出了金融危机应对逻辑和建立宏观审慎框架的必要性。“十二五”规划强调了要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”。人民银行和银监会等进行了相关的体制机制改革以至机构的调整，人民银行强化了金融稳定局的职能，而银监会在2015年初成立了审慎规制局。
整体而言，基于系统性风险防范的金融宏观审慎管理制度框架的建设并没有取得实质性进展，系统性风险应对框架和金融监管协调问题尤为突出。2015年11月习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》说明中提出，“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾”。
由于中国经济下行的趋势将持续，系统性风险将逐步累积甚至日益显性化，中国政府必须借鉴国际金融监管改革的经验，结合国内的现代金融市场发展的现实需要，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖，防止发生系统性区域性金融风险。
第一，中国应该建立健全系统性风险的应对框架，构建金融宏观审慎管理制度框架。系统性风险应对以及宏观审慎管理是金融危机之后欧美金融体系改革的核心，中国也曾经跟随改进一段时期，但目前尚未建立起完善的系统性风险应对框架，这不利于未来系统性风险的防范与处置。应该建立起系统性风险防范的金融宏观审慎管理框架，明确系统性风险应对的责任主体、组织架构、微观指标、协调机制等，其中一个核心的环节是人民银行和银监会的职能分工以及与相关部委的统筹。
第二，中国应该对系统性风险的核心环节，进行重点跟踪，并出台有效的应对措施缓释系统性风险或隔断风险传染的机制。比如，银行体系的非传统信用扩张机制特别是所谓的“大表外”是影子银行体系风险的关键环节，这个风险远比银行体系内部的坏账风险更为巨大、隐秘、跨界，可能成为金融监管当局一种“不可预知的风险”。产能过剩、房地产、政府债务和互联网金融等都存在同样的问题，这些问题很大一部分是体制机制问题，政府需要下大决心进行改革，否则随着时间推移，未来风险暴露和传染的空间分布将更广。从整个金融体系而言，最为核心的系统性风险环节是流动性风险，我们应该通过宏观审慎框架来建立健全流动性风险的管理及应对机制。
第三，需要警惕制度性错配的潜在风险，防止由制度问题引发系统性风险。制度建设是宏观审慎管理框架的一个有效组成部分，制度缺陷问题更加值得关注，目前，我们国内金融监管体系存在四个监管制度的错配：一是混业经营趋势和分业监管体系的制度性错配，这种缺陷使得监管当局更多关注各自领域内的风险，而对于跨界的风险存在一定程度的无视或无知。二是金融发展与金融监管的制度性错配。我国金融监管机构很大程度上承担了各自行业的发展职能，在经济保增长、调结构过程中，这种职能不自觉地被强化了，相应地金融监管机构的监管职能则被弱化，从而形成了发展视角下的弱监管格局。三是中央监管机构与地方监管机构的制度性错配。理论上，国内绝大部分的金融监管权力是属于中央政府层面的，由于我们设有派出机构和地方金融办承担了重要的监管职能，就存在地方经济发展、金融支持和金融监管之间的矛盾。四是金融创新与金融监管的制度性错配。这是金融体系发展的永恒主题，但是，国内金融创新迅猛，特别是互联网金融的发展是爆炸式的，网络贷款（P2P）2015年交易额可能达到1万亿元，超过人民币新增信贷总额的10%，但是，针对互联网金融的监管仍然停留在指导意见层面，P2P监管以“信息中介”为定位与现实中大部分P2P是“信用中介”的实际情况并不匹配。
第四，完善金融监管协调机制。由于我国金融业务和市场体系已经成为混业之态势，根本上已经打破了银行、证券和保险的边界，也模糊了货币政策传统的传导机制和不同行业金融监管的界限，不同的监管机构应该建立健全有效的监管协调机制。2015年6-7月的股票市场波动充分显示我国金融监管的协调机制仍然具有较大的完善空间。
最后是通过微观监管的强化，坚决守住不发生区域性和系统性金融风险底线，构建基于系统性风险防范的金融宏观审慎管理框架和基于风险有效管理的微观监管机制。微观监管标准的加强是宏观审慎框架有效性的基础，需要坚持“底线思维”，针对系统性风险的核心环节和相关领域进行压力测试，甄别并设置相关的微观指标及其标准，将风险有效控制在产品、机构和子市场之中，防范严重的空间传染，进而守住不发生区域性和系统性金融风险的底线。
总之，在金融监管体系的改革上，宏观审慎原则是最为核心的要素，形成以宏观审慎为核心、微观监管为重点，适应现代金融市场发展的监管格局。在宏观审慎上，制度体制改革是最为基础的改革，我国应该进行大胆改革，建立健全宏观审慎管理框架。《华尔街改革与消费者保护法案》成为了美国金融体系新的监管法律基础，系统性风险管理方能成为最核心的宏观审慎管理目标，全面监管、分类监管、动态监管和监管协调也才能成为宏观审慎监管框架的基本原则。在宏观审慎管理框架的关注对象上，应关注影子银行体系衍生的系统重要性、银行“大表外”的内在关联性、顺周期信用扩张机制以及流动性风险等问题，健全系统性风险的最终管理责任主体、应对机制和协调机制。在微观监管上，由于不同业务的经营模式以及风险管理模式差异太大，需要分类管理，把控子行业的金融风险，提高微观监管标准，防范监管漏洞和监管空白。在基础设施建设方面，建立金融机构破产机制、消费者保护机制和建立完整的信息收集和处理系统，特别是流动性风险和系统性风险的信息预警机制等。
